《水污染防治法》是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，是加快生態(tài)文明制度建設的重要著力點之一。為從制度上更有效地應對水污染防治的新任務、新要求，《水污染防治法》的修改已列入十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃。前不久，全國人大環(huán)資委也明確表示，將促進盡早將水污染防治法修改草案提請全國人大常委會審議。如何修改水污染防治法也是近幾年全國“兩會”期間，人大代表、政協(xié)委員們關注的重要議題之一。2016年全國“兩會”前夕，記者就此問題采訪了全國人大代表呂忠梅。
為什么強調(diào)要明確修法的基本目標?
修法的目標定位是修改后全部法律條文價值目標的體現(xiàn)。如果沒有明確的目標做指引，那么修法活動將是盲目的、任意的
中國環(huán)境報：在您看來，新形勢下，水污染防治法的修改應當明確什么樣的目標定位?
呂忠梅：需要把握好三點。
1. 是全面修訂而不是簡單修改
《水污染防治法》1984年頒布后歷經(jīng)了1996年、2008年兩次修改，但都沒有擺脫“以污染防治為主、以環(huán)保部門為主、以城市為主”的思路;沒有把水生態(tài)安全、公眾健康、管理體制、城鄉(xiāng)一體等當前最該解決的問題作為修法的重點。
黨的十八大以來，中央提出了關于生態(tài)文明建設的新思想、新舉措，為包括《水污染防治法》在內(nèi)的相關法律立改廢釋提供了新的重要指引。因此，應當充分利用這次寶貴的修法機會，適應生態(tài)文明建設的新形勢、新要求，系統(tǒng)、深入地分析現(xiàn)行《水污染防治法》存在的不足與問題，對其進行全面修訂。
2. 立法目標應體現(xiàn)時代要求
現(xiàn)行《水污染防治法》第一條規(guī)定的立法宗旨為“防治水污染、保障飲用水安全”，現(xiàn)在看來，這個定位太窄，不能很好適應國家水安全戰(zhàn)略的需求。
習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上提出“總體國家安全觀”，“生態(tài)安全”已經(jīng)成為國家安全體系的重要內(nèi)容之一。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》也明確提出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”的環(huán)境治理新目標。
水是生命之源、經(jīng)濟之源、社會之源、文化之源，是一個國家資源中的戰(zhàn)略之源，因此，水安全不僅是生態(tài)安全的重要環(huán)節(jié)，也是國家安全不可缺少的內(nèi)容，我們要從這樣的高度來確定《水污染防治法》的立法宗旨，將其提升為“提高水環(huán)境質(zhì)量、保障水生態(tài)安全”，為綠色發(fā)展和國家安全作出應有貢獻。
3. 修法應貫徹新環(huán)保法的理念和制度
2015年1月1日實施的新環(huán)保法對如何處理環(huán)境與發(fā)展關系、國家的環(huán)境保護基本職能等根本性、綜合性問題做出了原則性規(guī)定，是我國環(huán)境保護領域的基礎性法律。其所建立的基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式和多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系，所確立的“環(huán)境保護優(yōu)先”原則和保障公眾健康的整體主義價值理念，以及設定的相關體制機制為環(huán)境保護領域單行法修訂提供了依據(jù)。
《水污染防治法》的修訂應充分貫徹新環(huán)保法的理念和基本制度，將其在水污染防治領域深化、細化。同時，由于新環(huán)保法提供的司法資源不足，《水污染防治法》在修訂時可以在這方面進一步完善。
實現(xiàn)上述修法目標應當遵循什么指導思想?
十八大以來，在“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度上，我國更加重視生態(tài)文明建設。十三五規(guī)劃更明確提出了綠色發(fā)展理念，在此背景下，修法應當體現(xiàn)時代特色和社會經(jīng)濟發(fā)展需求
中國環(huán)境報：您認為在中央對生態(tài)文明體制改革已作出頂層設計的背景下，水污染防治法的修訂應當遵循什么思路?
呂忠梅：當前，水污染防治法的修訂應當適應全面深化改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，做到十個結合。
1. 推動綠色發(fā)展方式、生活方式與應對水污染相結合
單純、被動地應對水污染而不調(diào)整涉水產(chǎn)業(yè)結構、不改變?nèi)藗兊纳盍晳T，是無法從根本上解決水污染問題的?！端廴痉乐畏ā返男抻喰枰ㄟ^科學評價、制定并實施規(guī)劃、區(qū)劃及相關經(jīng)濟技術政策，推進清潔生產(chǎn)，加強對重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點企業(yè)的監(jiān)控等制度設計，加快涉水產(chǎn)業(yè)轉型升級，推動建立基于水環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式，引導全社會形成保護水環(huán)境、水生態(tài)的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式。
2. 風險預防與事后治理相結合
正如全國人大常委會執(zhí)法檢查組在關于檢查《水污染防治法》實施情況的報告中指出的那樣，“一些地方產(chǎn)業(yè)布局不合理，約80%的化工、石化企業(yè)布設在江河沿岸，帶來較高環(huán)境風險隱患”。要實現(xiàn)對水生態(tài)安全的保障，《水污染防治法》不能滿足于對水污染后果和水污染危害的防治。還需要通過風險識別、評估、預警、監(jiān)管等制度設計，加強對產(chǎn)業(yè)布局、公眾健康等水環(huán)境風險的預防和消弭，提高水生態(tài)風險防控能力。
3. 流域管理與區(qū)域管理相結合
水天然具有流域性，但流域通常被人為地分割為若干個行政區(qū)劃，現(xiàn)行《水污染防治法》等相關立法建立的是按行政區(qū)劃、按條條實施管理的體制，有悖于水資源的自然屬性和生態(tài)屬性。對包括水污染在內(nèi)的涉水事務實行區(qū)域管理雖然有一定必要性，但這種模式缺乏流域生態(tài)系統(tǒng)的綜合考慮，導致區(qū)域間各自為政、以鄰為壑、權力競爭嚴重。
實行流域管理、統(tǒng)一管理是世界各國水資源管理和保護的普遍做法，《水污染防治法》的修訂應當借鑒這些成功的水事立法經(jīng)驗，建立流域水資源保護和水污染防治制度，實行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治。
4. 城市與鄉(xiāng)村相結合
現(xiàn)行《水污染防治法》的絕大部分制度針對城市和工業(yè)污染控制設計。這部法律實施以來，城市水污染和工業(yè)污染源控制也的確取得了一定成效。但由于缺乏對農(nóng)業(yè)源和生活源的有效控制，面源污染形勢嚴峻，在一些地區(qū)面源排放的貢獻率已經(jīng)超過了城市和工業(yè)點源，城市水污染向農(nóng)村轉移也呈加速趨勢。
面對現(xiàn)實，《水污染防治法》的修訂必須改變，堅持工業(yè)與農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)與生活、點源與面源治理并重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水污染防治工作。根據(jù)城鄉(xiāng)水環(huán)境質(zhì)量、水生態(tài)安全保障的不同特點采取不同的法律對策，建立不同的制度，在完善城市水污染控制制度的同時，設立農(nóng)村水污染控制的專門制度，加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，統(tǒng)籌農(nóng)村飲水安全、改水改廁、垃圾處理，推進種養(yǎng)業(yè)廢棄物資源化利用、無害化處置。
5. 水質(zhì)與水量相結合
現(xiàn)行《水污染防治法》偏重環(huán)保部門對控制水污染物排放、水污染治理等水質(zhì)管理問題。但水質(zhì)與水量是水生態(tài)安全保障問題的兩個制約性因素，它們的聯(lián)系并不會因為“部門立法”、“部門分工負責”而自動分離。這就需要認真考慮協(xié)調(diào)水質(zhì)與水量管理之間、環(huán)保與水利等部門之間的關系，建立水生態(tài)安全保障的協(xié)調(diào)、協(xié)同機制。
《水污染防治法》的修訂應超越部門利益，從國家安全、生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度，綜合決策，建立水質(zhì)與水量并重的協(xié)調(diào)治理體系，根據(jù)水的自然屬性、經(jīng)濟屬性、社會屬性設立制度、完善措施。
6. 水污染治理與水生態(tài)保護相結合
生態(tài)與水相輔相成，有了良好的生態(tài)，水體的自凈能力就會得到維系;有了水質(zhì)與水量的保障，良好的生態(tài)就會得到有效保護?！端廴痉乐畏ā返男抻喖纫ズ盟廴局卫?，更要注重水生態(tài)保護。確立保護優(yōu)先、自然恢復為主的基本方針，建立水生態(tài)保護與修復制度體系，增強水生態(tài)服務功能和水生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力。
7. 政府管理與社會、公眾治理相結合
水污染治理是典型的社會公共事務，政府管理固然不可或缺，但僅憑政府力量無法完全應對?！端廴痉乐畏ā返男抻啽仨毚蚱?ldquo;行政管理法”的思維定勢，建立政府、社會、公眾等多方參與的水環(huán)境治理體系。通過信息公開、公眾參與制度，建立、健全公眾利益表達、利益協(xié)調(diào)、利益保護機制，引導多元主體依法行使權利、表達訴求、解決糾紛，在全社會范圍內(nèi)形成水污染治理合力。
8. 有形之手與無形之手相結合
水是公共產(chǎn)品，無論是水生態(tài)保護與修復，還是水污染治理，都要充分發(fā)揮市場和政府這“兩只手”的作用?！端廴痉乐畏ā返男抻啈敵浞诌\用稅收、信貸、基金、補貼、排污權交易等經(jīng)濟杠桿，建立水環(huán)境治理和水生態(tài)保護的市場體系。既要使市場在水污染防治過程中發(fā)揮作用，也要使政府切實履行職能，做好水環(huán)境治理方面的統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、制度保障工作。
9. 污染者責任與監(jiān)管者責任相結合
水污染問題的頻發(fā)固然與污染者的排污行為直接相關，但一些政府及其相關職能部門的決策失誤、履責不力問題，也需要有針對性地予以解決。
《水污染防治法》的修訂既要強調(diào)企業(yè)和公民的主體責任，更要特別強調(diào)依法行政和政府責任。既要強調(diào)相關主體的“守法”義務，更要建立完善的政府問責機制、建立完善的水污染防治法律責任制度和救濟機制，明確環(huán)境侵害責任制度、環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境行政責任制度、刑事責任制度等，以充分體現(xiàn)法律的強制性和權威性。
10. 嚴格執(zhí)法與強化司法相結合
法律的生命在于實施，司法是最正式也是最終的法律實施機制。如果法律制度不能通過司法加以實施，那么再完美的法律條文也只能是“無牙的老虎”。
現(xiàn)行《水污染防治法》絕大多數(shù)為行政管理規(guī)范，為司法介入水污染糾紛解決提供的制度空間十分有限。《水污染防治法》的修訂應高度重視司法定紛止爭、維護和恢復法律秩序的功能，充分發(fā)揮司法重塑水污染防治社會關系的作用，改變過去過于依靠行政機制、措施手段單一的局面，建立行政機制與司法機制協(xié)同、執(zhí)法與司法銜接的多元共治格局。
微信公眾號
